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解讀:中共中央辦公廳 國務院辦公廳轉發國務院醫改領導小組關于進一步推廣深化醫藥衛生體制改革經驗的若干意見
發布日期:2016年11月9日
經中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過,近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組關于進一步推廣深化醫藥衛生體制改革經驗的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。 
  一、新一輪深化醫改取得了哪些重大進展和明顯成效? 
  深化醫藥衛生體制改革是全面深化改革的重要內容,是維護人民群眾健康福祉的重大民生工程、民心工程,黨中央、國務院高度重視。2009年啟動新一輪醫改后,特別是黨的十八大以來,將深化醫改放到黨和國家事業全局更加重要的位置,統籌謀劃,全面推進,不斷完善頂層設計,基本建立了較為完善的制度框架,深化醫改取得了重大進展和明顯成效。 
  一是基本建立全民醫保制度。以基本醫療保障為主體的多層次醫療保障體系逐步健全,保障能力和管理水平逐步提高。職工醫保、城鎮居民醫保和新農合參保人數超過13億,參保覆蓋率穩固在95%以上。城鄉居民基本醫保財政補助標準由改革前2008年的人均80元提高到2016年的420元。全面實施城鄉居民大病保險,推動建立疾病應急救助制度,不斷完善醫療救助制度。大力推進支付制度改革,加快推進基本醫保全國聯網和異地就醫結算工作。支持商業健康保險加快發展。我國在較短的時間內織起了全世界最大的全民基本醫保網,為實現人人病有所醫提供了制度保障。 
  二是全面深化公立醫院改革。縣級公立醫院改革已全面推開。國家聯系試點城市擴大到200個,省級綜合改革試點擴大到11個。改革地區緊緊圍繞破除以藥補醫、創新體制機制、調動醫務人員積極性三個關鍵環節,落實政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任,探索建立現代醫院管理制度,推動醫院管理模式和運行方式轉變,著力建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的公立醫院運行新機制。同時積極促進健康服務業和社會辦醫發展。 
  三是有序推進分級診療制度建設。加快建立“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”的分級診療制度。提升基層醫療衛生服務能力,支持縣級醫院和基層醫療衛生機構標準化建設,加強以全科醫生為重點的基層衛生人才隊伍培養。完善醫療衛生機構間分工協作機制。推動大醫院和基層形成利益共同體、責任共同體、發展共同體。開展多種形式的家庭醫生簽約服務試點。以高血壓、糖尿病為重點開展分級診療試點工作,探索結核病分級診療綜合防治服務模式。 
  四是逐步健全藥品供應保障體系。不斷完善基本藥物遴選、生產、流通、使用、定價、報銷、監測評價等環節的管理制度,加強國家基本藥物制度與公共衛生、醫療服務、醫療保障體系的銜接。改革完善公立醫院藥品和高值醫用耗材集中采購辦法。對部分專利藥品、獨家生產藥品,完善藥品價格談判策略。構建藥品生產流通新秩序。大力推進藥品價格改革,絕大多數藥品實際交易價格主要由市場競爭形成。 
  五是大力實施公共衛生服務項目。基本公共衛生服務項目政府補助標準不斷提高。人均基本公共衛生服務經費補助從2009年15元提高到2016年45元,項目類別達到了12大類,基本覆蓋居民生命全過程。重大公共衛生服務項目覆蓋范圍不斷擴大。  
  六是不斷完善綜合監管制度。在深化醫改中著力用法治思維建立政府為主體、社會多方參與的醫藥衛生監管體制。加強醫療衛生服務屬地化和全行業監管,重點強化醫療衛生服務行為和質量監管,不斷完善醫療衛生服務標準和質量控制評價評估體系。強化事中事后監管。 
  實踐證明,我們堅持用中國式辦法解決醫改這個世界性難題,方向正確、路徑清晰、措施得力、成效顯著。醫改成果廣泛惠及人民群眾,人民健康狀況持續改善,健康水平總體上優于中高收入國家平均水平,人均期望壽命從2010年的74.83歲提高到2015年76.34歲;孕產婦死亡率由2008年的34.2/10萬下降至2015年的20.1/10萬,嬰兒死亡率由2008年的14.9‰下降至2015年的8.1‰,均提前實現了“十二五”醫改規劃目標和聯合國千年發展目標。個人衛生支出占衛生總費用的比重持續下降,由2008年的40.4%下降到2015年的30%以下,以較低的成本實現了較高的健康績效。 
  二、為什么要進一步推廣深化醫藥衛生體制改革的經驗? 
  新一輪深化醫藥衛生體制改革以來,以福建省三明市以及江蘇、安徽、福建和青海等綜合醫改試點省為代表的一些地區,加強領導、高位推動、探索創新、狠抓落實,突出醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動改革,針對重點領域和關鍵環節統籌推進重大改革,敢于“動奶酪”、“碰釘子”,觸動體制機制改革和重大利益調整,形成了一批符合實際、可復制可推廣的經驗做法。 
  當前,深化醫改已進入深水區和攻堅期,利益調整更加復雜,體制機制矛盾凸顯,各地在推進改革過程中都遇到一些深層次的普遍共性問題。在改革處于爬坡過坎的關鍵時期,認真總結和推廣地方成熟改革經驗,有利于進一步統一思想、凝聚共識,堅定持續深化醫改的信心和決心;有利于突破利益藩籬、三醫聯動推進改革,著力破解醫改難題;有利于少走彎路、降低改革成本;有利于創新體制機制,增強人民群眾獲得感;有利于充分保護好、調動好、發揮好廣大醫務人員積極性,為建立基本醫療衛生服務制度,推進健康中國建設奠定堅實基礎。 
  三、《若干意見》的總體思路和結構是什么? 
  《若干意見》的總體思路是,針對當前改革中存在的重大體制機制問題,突出目標導向和問題導向,運用典型經驗,增強深化醫改的主動性和創造性,推動醫改向縱深發展。文件起草過程中,我們努力把握規律性、增強前瞻性,堅持實踐檢驗標準,組織專家提煉大量地方成熟經驗,探究其有效的路徑、辦法和改革脈絡,不斷升華地方可復制可推廣的改革經驗。 
  《若干意見》包括三個部分:第一部分主要內容是開拓進取,深化醫改取得重大進展和明顯成效??偨Y了新一輪醫改啟動特別是黨的十八大以來深化醫改取得的重大進展和成效,強調了總結推廣醫改經驗的必要性。第二部分主要內容是推廣典型經驗,推動醫改向縱深發展。從加強醫改領導體制機制、公立醫院改革、發揮醫?;A性作用、建立現代醫院管理制度、調動醫務人員積極性、改善群眾就醫體驗、發展社會辦醫等方面入手,深入總結了前期深化醫改中的成熟經驗和做法。第三部分主要內容是加大推廣力度,增強深化醫改的主動性和創造性。主要從高度重視推廣工作、因地制宜探索創新、加強對推廣工作的督查指導、切實做好宣傳工作等方面,對經驗推廣工作提出了具體要求。 
  四、《若干意見》提煉了那些經驗? 
  《若干意見》總結了8個方面24條經驗。主要是:一是建立強有力的領導體制和醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動工作機制,為深化醫改提供組織保障。包括加強黨委和政府對醫改工作的領導和建立健全工作推進機制。二是破除以藥補醫,建立健全公立醫院運行新機制。包括理順醫療服務價格、落實公立醫院藥品分類采購、公立醫院藥品采購逐步實行“兩票制”、規范診療行為和落實政府投入責任。三是發揮醫?;A性作用,加強對醫療服務的外部制約。包括加強醫保經辦管理職能、可開展設立醫?;鸸芾碇行牡脑圏c、全面推進支付方式改革和創新基本醫保經辦服務模式。四是推進政事分開、管辦分開,建立現代醫院管理制度。包括理順政府辦醫體制、落實公立醫院運營管理自主權、實施公立醫院績效考核和加強公立醫院精細化管理。五是建立符合行業特點的人事薪酬制度,調動醫務人員積極性。包括建立靈活用人機制和推進薪酬制度改革。六是以家庭醫生簽約服務和醫療聯合體為重要抓手,加快分級診療制度建設。包括推進家庭醫生簽約服務、組建醫療聯合體、發揮中醫藥服務優勢和健全分級診療配套政策。七是充分利用互聯網技術,改善群眾就醫體驗。包括加強健康信息基礎設施建設和大力推進便民惠民服務。八是發展和規范社會辦醫,滿足多元化醫療服務需求。包括提升社會辦醫發展水平和加強規范管理。 
  五、如何理解可開展設立醫?;鸸芾碇行牡脑圏c工作? 
  《若干意見》提出,可開展設立醫?;鸸芾碇行牡脑圏c,承擔基金支付和管理,藥品采購和費用結算,醫保支付標準談判,定點機構的協議管理和結算等職能,充分發揮醫保對藥品生產流通企業、醫院和醫生的監督制約作用,為改革聯動提供抓手。 
  醫保在深化醫改、促進“三醫”聯動方面具有重要的基礎性作用,對于規范醫療服務行為、建立新的價格形成機制、控制醫藥費用增長、引導資源合理配置、提升服務整體績效等具有不可替代的引領和調節作用。醫療、醫保、醫藥領域聯動改革、形成合力是當前和今后一段時期務必突破的重點難點。從前期改革實踐看,“三醫”聯動得好,改革就有實效,“三醫”聯動得不好,缺乏有效的抓手,就不同程度地存在著聯而不動、動而不聯的情況,難以形成有效合力。福建省三明市組建市醫療保障基金管理中心,承擔基金管理、醫療行為監管、藥品采購等職能,在藥品限價采購、配送與結算、價格談判方面發揮主導作用,為推進“三醫”聯動提供了重要抓手。實踐證明,將醫?;鸨O督管理、醫療服務價格談判、藥品耗材聯合采購與結算、醫療服務行為監管、醫保信息系統建設等職責合為一體,由一個機構統一行使,有利于實現基本醫?;鸬慕y籌管理,有利于發揮醫保對采購藥品的集中支付功能,通過量價掛鉤降低藥品價格,也有利于加強對醫院和醫生的監督制約、規范服務行為。特別是有利于促進形成醫保和醫改政策協同,加快構建大健康的格局。 
  六、各地如何推廣醫改經驗? 
  切實落實《若干意見》,一是要高度重視推廣工作。各級黨委和政府要深刻認識推廣醫改經驗的重要意義,認真組織學習醫改經驗,深入研究領會改革思路、步驟和方法,將推廣相關改革措施列為本地區重點工作,增強改革定力,加大改革力度。要形成改革者上、不改革者下的用人導向,扎實推進改革,確保改革經驗生根落地,產生實效。二是要因地制宜探索創新。各地要緊密結合自身實際,尊重基層首創精神,把制度創新作為核心任務,圍繞關鍵環節和重點領域,進一步解放思想、大膽創新,探索改革有效實施路徑,明確改革內在邏輯和政策組合,實施改革精細化管理,鼓勵區域聯動。要以高度負責的精神抓實目標任務、精準落地、探索創新、跟蹤問效、機制保障,培育更多可復制可推廣的改革經驗。三是要加強對推廣工作的督查指導。各有關部門要落實簡政放權相關要求,按照職責加強指導,給予政策支持。加大督促檢查力度,及時分析解決出現的問題,防止經驗推廣工作的隨意性和不確定性。進一步總結各地創造的成熟經驗,及時上升為政策,把改革成果總結好、鞏固好、發展好。四是要切實做好宣傳工作。繼續加強對醫改典型經驗的挖掘和宣傳,反映鮮活的醫改實踐和進展成效,堅定改革信心,凝聚改革共識。堅持正確的輿論導向,及時回應社會關切,合理引導社會預期,為深化醫改營造良好的輿論環境。 
  同時,為便于各地學習和宣傳先進經驗,我們還遴選了部分積極創新、富有成效的深化醫改典型案例,主要包括部分地區深化醫改的具體做法和成效。案例主要是圍繞醫改中的重點、難點問題進行總結,集中在強化醫改領導體制、“三醫”聯動推動綜合改革、藥品流通兩票制、醫保支付方式改革、基本醫保多元化經辦、公立醫院院長績效考核、公立醫院薪酬制度改革、分級診療制度建設和借助信息化改善醫療服務等方面。這些典型案例,我們也將提供給各地學習借鑒。
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